Mitos y leyendas del Ferrocarril Central
Tanto por su dimensión como por su demanda potencial, el Ferrocarril Central es uno de los proyectos de renovación de infraestructura pública más importantes de los últimos 50 años. Su trascendencia excede largamente al traslado de lo producido por la planta de UPM en Pueblo Centenario, y supone una notable oportunidad de optimización logística para varios emprendimientos situados en el área de influencia de la vía férrea.
Usualmente, proyectos de este tamaño involucran a varios actores que inciden directamente en su desarrollo: contratistas y subcontratistas, proveedores e intermediarios de todo tipo, supervisores y auditores de obra, financistas, asesores especializados. Cuando dichos proyectos son de infraestructura pública, esta diversidad de actores exige además que la administración pública cumpla un rol fundamental de liderazgo y articulación. En el Ferrocarril Central, dicho rol fue asumido por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), que a su vez contrató asesorías varias para fortalecer su posición durante la vida del proyecto.
El pasado 21 de febrero, el ministro José Luis Falero compareció ante la Comisión Permanente del Poder Legislativo para informar, entre otros temas, sobre el proyecto Ferrocarril Central. En general, su exposición se centró en detallar una serie de atrasos y sobrecostos de varios cientos de millones de dólares, que atribuyó en su totalidad al gobierno anterior. Su estrategia consistió en denunciar que había dedicado los últimos cuatro años a corregir con gran virtuosismo errores ajenos, derivados de la precariedad con la que habían recibido el proyecto, algo que reforzó varias veces con frases como “La verdad es que, si uno quiere hacer las cosas mal, es difícil hacerlas tan mal. Pero sucedieron”.
En respuesta a este argumento algo infantil y destemplado, y sustentado en un relato falaz y/o desinformado, esta columna pretende dar luz sobre los mitos y leyendas que el actual gobierno ha intentado construir en torno al Ferrocarril Central. A modo de síntesis, la evidencia disponible indica que gran parte de los atrasos y sobrecostos se originaron en acciones y omisiones de este gobierno, que debilitó deliberadamente la supervisión de la obra, mostró una notoria ineficacia al negociar con el contratista, y priorizó la resolución de conflictos políticos internos a la gestión óptima del proyecto.
Tres comentarios previos. En primer lugar, proyectos de este tamaño y complejidad suelen requerir correcciones y adaptaciones en algún momento de su ejecución, ya que es muy poco probable prever a priori todos y cada uno de los factores que afectarán su desarrollo. Por ende, lo realmente importante no es denunciar la existencia de atrasos y sobrecostos, sino analizar de qué volumen son, cómo se originaron y quién debería hacerse cargo de ellos.
En segundo lugar, si bien tanto el gobierno anterior como el actual lideraron este proyecto, lo hicieron en etapas bien distintas. A grandes rasgos, el primero licitó y contrató las obras, conformó la estructura de supervisión y gestión del contrato, obtuvo las autorizaciones jurisdiccionales y ambientales necesarias, entregó al contratista la zona de obra y 70% de los padrones identificados, y alcanzó una ejecución de 10% del proyecto. El segundo gestionó el restante 90%, reformuló la supervisión del contrato, aprobó y cambió varias veces su proyecto ejecutivo, redefinió la cantidad de expropiaciones necesarias y negoció varias modificaciones con el contratista.
Finalmente, la última información pública sobre el proyecto data de abril de 2021, y los pedidos de informe remitidos desde el Poder Legislativo que permitirían asignar responsabilidades sobre atrasos y sobrecostos aún no han sido respondidos, por lo que se está a la espera de dicha información para confirmar las conclusiones de esta columna.
Un proyecto sin proyecto
En su comparecencia, Falero indicó que al asumir la gestión del Ferrocarril Central se encontró, por omisión del gobierno anterior, “ante una de las obras más grandes de los últimos tiempos del Uruguay con un proyecto sin proyecto, y un contrato firmado sin un proyecto claro”.
Curiosamente, expresiones como esta revelan que el ministro ignora hasta hoy las obligaciones que el pliego de la licitación asigna al contratista, consistentes en diseñar, construir, financiar y mantener la infraestructura referida. Así, la administración no definió en detalle las obras a realizar porque no tenía que hacerlo, ya que esto formaba parte de lo contratado a quien resultó elegido para ejecutar el proyecto.
La elaboración del proyecto ejecutivo, que es el documento que contiene el detalle de las obras a ejecutar, fue especialmente difícil. La información pública relativa al avance del proyecto abarca dos años, desde mayo de 2019 hasta abril de 2021. Allí puede verse que, luego de varias demoras –atribuibles por entero al contratista, según el Órgano de Control del proyecto–1 en mayo de 2020 el ministro Luis Alberto Heber aprueba el proyecto ejecutivo con una serie de observaciones, realizadas por el supervisor de la obra, a subsanar en 120 días.
Hasta abril de 2021, es decir, casi un año después, las observaciones no habían sido levantadas por el contratista, por lo que las obras se estaban ejecutando sin proyecto aprobado. Como veremos, ante esta situación, la decisión que tomaron Heber y Falero fue cambiar al supervisor de la obra.
Uno de los elementos que quedarían definidos con el proyecto ejecutivo aprobado, entre muchos otros, era el total de expropiaciones a realizar. Sobre esto, Falero indicaba en la comparecencia que al principio se habían identificado “una cantidad de 250 expropiaciones. En realidad, se realizaron 1.029; o sea que hubo 779 expropiaciones que no estaban previstas en el proyecto original”. Una falacia fácilmente refutable.
La cifra de 250 expropiaciones no consta en ningún documento del proyecto, documentos que el ministro y su equipo deberían conocer. Por ejemplo, en la información reunida para gestionar la Autorización Ambiental Previa del proyecto –otorgada en marzo de 2019– el MTOP ya había identificado 609 padrones a expropiar. A febrero de 2020, antes del cambio de gobierno y luego de algunos ajustes al proyecto, se habían identificado 675 padrones, entregado al contratista 70% de estos y asegurado la disponibilidad financiera para continuar con el resto del proceso expropiatorio.
Cómo el gobierno llega a los 1.029 padrones a expropiar es una incógnita. En la sección 4.1 de la primera modificación al contrato, suscrita en setiembre de 2021, gobierno y contratista acuerdan que los padrones que resta entregar son cinco y los enumera. En julio de 2022, una nota de El Observador detalla que, según el MTOP, los padrones faltantes eran 187.2 No queda claro el salto entre una y otra cifra; puede inferirse que el proyecto continuó siendo modificado en esas fechas, aunque no es claro si tales cambios se originan en pedidos del gobierno o en ajustes del proyecto por parte del contratista.
Una supervisión indeseable
Hasta abril de 2021, los informes del Órgano de Control detallan una labor impecable de la supervisión del proyecto, asignada a la Corporación Ferroviaria del Uruguay (CFU). Sus reportes semestrales permitían conocer en profundidad la evolución de cada dimensión de la obra. Tal es así, que en la resolución de aprobación del proyecto ejecutivo en mayo de 2020, el MTOP adopta como propias las observaciones que la supervisión realiza, y conmina al contratista a su resolución en 120 días.
Como se comentó, casi un año después de esta resolución, el supervisor seguía informando que el contratista no había aún resuelto sus observaciones, algo que, en su opinión, constituía la principal amenaza al cumplimiento de los plazos acordados. En tal contexto, el MTOP exige sorpresivamente a la CFU que reemplace al director de la supervisión de la obra, solicitando que se contrate en su lugar a un ingeniero con antecedentes laborales previos cercanos a uno de los socios del contratista, y con un salario que casi triplicaba el de su antecesor. Como primera medida, el nuevo director redujo su equipo de trabajo en 50% y priorizó el cumplimiento de plazos al control de la calidad de la obra. Quizás sea casualidad, pero desde ese momento los informes semestrales de avance de obra se dejaron de publicar.
La evidencia disponible indica que gran parte de los atrasos y sobrecostos del proyecto del Ferrocarril Central se originaron en acciones y omisiones de este gobierno.
En una nota de Búsqueda del momento, tanto el ministro Falero como el contratista mostraron su conformidad con el cambio de supervisor. El ministro “defendió la decisión adoptada, a la que calificó como un “acierto” que “está dando un resultado bárbaro”. En las semanas transcurridas desde el cambio aseguró que “la situación cambió 100%”; mientras, en sus palabras, las empresas que integran al contratista “estaban muy preocupadas y ahora estamos de vuelta bien encauzados”.3
En la medida en que la calidad de la infraestructura no ha sido prioritaria para la nueva supervisión, los efectos de este cambio comenzarán a verse conforme la obra finalice y comience a ser mantenida. En su sección 3.9, la modificación del contrato de setiembre de 2021 dispone una rebaja de 15% en el pago mensual que percibirá la CFU por la supervisión del contrato durante esta etapa de mantenimiento, lo cual implica recortar recursos a quien cumple un rol fundamental en la determinación de “quién paga qué”.
Negociar con el MTOP es un placer
Los contratos de participación público-privada, o PPP, son una forma de concesión. Definen la prestación de un servicio de infraestructura pública a largo plazo por parte de un contratista, generalmente privado. Este se compromete a ejecutar lo dispuesto en el contrato a cambio de un pago, que percibe sin descuentos sólo si la infraestructura está disponible en las condiciones convenidas.
Uno de los elementos para los que la administración debe prepararse al suscribir este tipo de contratos es que, al ser acuerdos de largo plazo, invariablemente buscan ser renegociados por el contratista. Eso no constituye un problema en sí mismo, forma parte del vínculo “natural” entre Estado y sector privado, pero exige prever y gestionar tanto renegociaciones genuinas como espurias.
Respecto de la previsión, el contrato contiene dos cláusulas orientadas a fortalecer la posición negociadora del Estado. La cláusula 5.2, que refiere al cumplimiento de ciertos hitos por parte del contratista, dice que “Cualquier modificación del Proyecto se considera parte de los riesgos asumidos por la Sociedad Contratista”, mientras que en la cláusula 9.2, denominada “Riesgos de la sociedad contratista”, se define que ella “asumirá los riesgos y responsabilidades que se deriven del diseño y construcción en materia de obras de rehabilitación y mantenimiento. La totalidad del Contrato de PPP, en sus aspectos de proyecto, diseño, construcción y financiación, y mantenimiento, se desarrolla a riesgo de la Sociedad Contratista”. Dicha cláusula finaliza con la enunciación no taxativa de 15 categorías de riesgos sobre los que la administración pública no tiene responsabilidad.
Sobre la gestión de estas renegociaciones, sin embargo, todo indica que los atrasos y sobrecostos del proyecto serán cubiertos mayormente por el Estado. Consultado en la comparecencia sobre si conocía la cláusula 9.2, Falero comentó que sí, pero que también conocía “los errores que hubo en el procedimiento de compromiso del Estado para que estas cosas se den en las condiciones establecidas”, sugiriendo que, más que negociar, lo que hizo el ministro cuando le tocó sentarse en la mesa con el contratista fue conceder.
El sobrecosto sobre el río Yi
Un rasgo característico de algunas decisiones tomadas por el MTOP en este proyecto fue el no mirar costos a la hora de resolver conflictos políticos internos, y un buen ejemplo de eso es el affaire del puente ferroviario sobre el río Yi en Durazno.
Originalmente, el pliego de la licitación proponía reforzar los tres puentes principales de la línea, sobre los ríos Santa Lucía, Yi y Negro, y la solución debía acordarse entre el MTOP y el contratista luego de realizar los estudios técnicos respectivos.
El Estudio de Impacto Arqueológico adjunto a la solicitud de la Autorización Ambiental Previa del proyecto ya hacía mención a una afectación “severa” del puente sobre el río Yi, que data de 1914 y había sido declarado Monumento Departamental en 2007. A pesar de ello, en marzo de 2019, la Intendencia de Durazno autorizó el proyecto sin objeciones, en el marco de lo dispuesto por la Ley de Ordenamiento Territorial, sin hacer mención al valor patrimonial de dicho puente.
En setiembre de 2021, al conocerse que el contratista preveía reemplazarlo –el existente no soportaría el peso de los nuevos trenes– muchas voces de Durazno se levantaron en su defensa. Esto hizo que el propio intendente Carmelo Vidalín se opusiera al reemplazo del puente, amenazando con su renuncia si ello ocurría, y generando, obviamente, un revuelo interno en el Partido Nacional.
Este revuelo generó, además, atrasos en el cronograma y sobrecostos importantes. Al costo financiero del atraso en sí y al costo directo de una eventual alternativa, había que agregar que el contratista debía continuar el proyecto “salteando” el área del puente mientras se resolvía el entuerto político, lo cual implicaba un trasvase de maquinaria e insumos de orilla a orilla mucho más engorroso que si se contaba con el puente rehabilitado.
Al carecer de información oficial al respecto, aún se desconoce a cuánto ascendieron los atrasos y sobrecostos vinculados a este caso. Lo que sí se sabe es que desde aquella primera controversia en setiembre de 2021, al gobierno le llevó diez meses alcanzar un acuerdo con el contratista sobre cómo reformular la rehabilitación del puente. Y lo que se presume es que constituye una parte no menor de los sobrecostos que el Estado deberá reconocer –en este caso, al parecer, genuinamente– al contratista. Finalmente, el histórico puente sobre el río Yi fue declarado Monumento Histórico Nacional en diciembre de 2023.
El Ferrocarril Central es uno de los proyectos de infraestructura más importantes de los últimos 50 años. Gestionar este proyecto requiere una gran capacidad de liderazgo y articulación por parte de la administración pública, cualidades cuya falta no puede disimularse con la construcción de un relato. Hasta ahora, todo indica que el gobierno, y en particular el MTOP, han estado muy por debajo de lo deseable al respecto. Sólo cuando se cuente con la información que hasta ahora se ha negado, podrá determinarse claramente el peso de sus decisiones en el proyecto.
Germán Benítez fue vicepresidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo (2016-2020). Waverley Tejera fue director nacional de Transporte Ferroviario (2017-2020).
www.gub.uy/ministerio-economia-finanzas/sites/ministerio-economia-finanzas/files/2020-10/Informe%20Semestral%20FC-OC%20sin%20anexos%20-%20WEB.pdf. En su página 8, el Órgano de Control dice que “La Sociedad Contratista manifiesta que existe un “bajo nivel de aprobación en el proyecto ejecutivo por el MTOP” que podría afectar el cronograma del proyecto. Al respecto, la supervisión ha realizado las revisiones de los diseños de trazado en tiempo y forma, y la demora en la aprobación se debe a que el proyecto presentado a lo largo de las sucesivas revisiones no ha logrado cubrir los requerimientos técnicos, normativas y especificaciones que rigen este contrato”. ↩
www.elobservador.com.uy/nota/cuantos-terrenos-faltan-expropiar-para-el-tren-de-upm-y-cuanto-cuesta-todo-el-plan-2022751750 ↩
www.busqueda.com.uy/Secciones/CND-contrato-a-un-nuevo-supervisor-de-la-obra-Ferrocarril-Central-que-cobra--810-000-mensuales-mas-del-doble-que-su-antecesor-uc48549. ↩