"PRESUPUESTO CONTRACTIVO"
Inversión en infraestructura en Uruguay es la más baja de los últimos años
Iniciativas públicas han sido “acotadas”, según especialistas y ha habido “pocas novedades”.Durante los dos últimos años las iniciativas del gobierno en términos de inversión en obras públicas han sido más bien acotadas y no se esperan grandes cambios para lo que resta del período.Muestra de ello es el Presupuesto Nacional para el quinquenio 2020-2024, cuyas proyecciones fiscales allí establecidas marcan que las inversiones del gobierno central y las empresas públicas se contraerían a lo largo del período.
Además, pese al impacto que significó el covid-19, el gobierno uruguayo —a diferencia de lo que ocurrió en otros países— no aprobó ninguna política de reactivación económica mediante la inversión en infraestructura, en respuesta a la crisis provocada por la pandemia.
Así lo afirmaron especialistas económicos vinculados a infraestructura y esa visión fue también compartida por la Cámara de la Construcción (CCU). Desde dicha gremial, su presidente Diego O’Neill afirmó a El País que en términos de inversión pública, “el presupuesto es contractivo y está en niveles históricamente muy bajos”.
“El presupuesto es contractivo y está en niveles históricamente muy bajos”, afirmó O´Neill.
En esa línea, el economista de CPA Ferrere y presidente del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic), Alfonso Capurro manifestó que las iniciativas de infraestructura del sector público “han sido más bien acotadas” y explicó que eso “seguramente estuvo limitado por el espacio fiscal y por la estrategia del presupuesto que requería necesariamente un ajuste de balance presupuestal”.
A su entender, “como suele suceder en estos procesos de corrección fiscal, la inversión en infraestructura es uno de los rubros que suele ajustarse”.
En promedio en las últimas dos décadas, la inversión pública se ubicó en torno al 2,6% del Producto Interno Bruto (PIB) uruguayo, aunque en los últimos cinco años ha oscilado entre 1,9% y 2,3%, según los datos del Ceeic.
En 2020, el gasto en inversión del sector público alcanzó 2,2% del PIB (similar al registro de 2002) y apenas por encima de lo registrado en 2017 (1,9%). Mientras que en los 12 meses cerrados a abril de 2021, el gasto en inversión del sector público consolidado alcanzó el 1,7% del PIB.
En términos de perspectivas, al analizar el presupuesto nacional, la proyección de inversión pública sobre PIB a 2024 se ubica en 1,9%, según consignó el Ceeic. De acuerdo con Capurro, la proyección a 2024 “si no es la más baja de la historia, lo es de la historia reciente, incluso más baja que durante los años 2003, 2004”, indicó.
"Todavía se sigue cerrando alguna cosa que quedó licitada del gobierno anterior, pero no hubo otros proyectos, hubo pocas novedades”, afirmó Perutti.
¿Qué ocurrió entonces en 2020 y 2021? Según explicó a El País Magdalena Perutti, contadora y directora de Advisory Services en KPMG Uruguay, en esos años “básicamente lo que se hizo en materia de infraestructura fue hacer las obras habituales que hace el Estado a través de contrataciones directas”.
Y en términos de proyectos de gran envergadura, Perutti indicó que por un lado, se ampliaron las concesiones existentes —como en el caso del Puerto de Montevideo y aeropuertos—, mediante la renegociación de condiciones a cambio de la realización de nuevas infraestructuras; y por otro lado, se cerraron contratos de proyectos que ya habían sido licitados previo a 2020 por parte del gobierno anterior (circuitos viales, proyectos educativos, acuerdo de la obra de la segunda planta de celulosa de UPM y el Ferrocarril Central, entre otros).
INSTRUMENTO DE FINANCIAMIENTO
Hay expectativa por los primeros contratos "cremaf"
De acuerdo con el presidente de la CCU, si bien desde la gremial no cuestionan el presupuesto del gobierno “porque está hecho en pandemia y el país tenía un problema fiscal importante”, lo que sí demandan es “la necesidad de encontrar alternativas de financiamiento para hacer más inversión en infraestructura por fuera del presupuesto”.
En este sentido, sobre la primera semana de diciembre se publicaron los dos primeros Contratos de Rehabilitación, Mantenimiento y Financiación (Cremaf), una herramienta de financiamiento similar al régimen de Participación Público Privada (PPP). Son dos licitaciones para construir la doble vía de la ruta 5 en dos tramos continuos.
“Son los dos primeros contratos Cremaf, y esas sí fueron adjudicaciones originadas por la gestión del nuevo gobierno”, indicó Perutti.
Para Capurro, la salida al mercado de las licitaciones para los dos primeros contratos Cremaf es “probablemente la novedad más interesante” en términos de infraestructura en el país. En relación a este tipo de instrumento, el economista explicó que es una obra con un financiamiento parecido a lo que es una PPP pero más simplificado, más chico y más ágil.
“No es ni una obra tradicional ni una PPP, es algo que está en el medio y esa es la novedad, probablemente es una forma algo más ágil pero no sirve para todas las obras”, indicó Capurro.
“Sobre fin de año se dio la adjudicación definitiva de dos circuitos viales más: el circuito 5 y 6, cuyas adjudicaciones se licitaron en diciembre, son contratos bajo el régimen de Participación Público-Privada (PPP). O sea que todavía se sigue cerrando alguna cosa que quedó licitada del gobierno anterior, pero no hubo otros proyectos, hubo pocas novedades”, afirmó Perutti.
REACTIVACIÓN ECONÓMICA. La inversión en infraestructura suele ser un mecanismo utilizado por los distintos gobiernos para estimular y generar reactivación económica en los países después de las crisis.
Un análisis del Observatorio Global de Recuperación de la Universidad de Oxford —relevado por el Ceeic— reflejó que de un total de 87 países, 62 aprobaron al menos una política de recuperación destinada a la inversión en infraestructura, en respuesta a la crisis provocada por la pandemia del covid-19.
Entre esos países, la inversión en infraestructura representó un esfuerzo equivalente al 0,6% del PIB global en 2020. Sin embargo, Uruguay no registró medidas de respuesta a la crisis basadas en impulsos a la infraestructura, según lo relevado por el Observatorio.
Si bien algunos países —entre los que se incluye Uruguay—, crearon fondos extrapresupuestarios destinados a dar respuesta rápida a la pandemia, ese dinero no fue utilizado mayormente para financiar inversión en infraestructura, según lo relevado por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
"En procesos de corrección fiscal, la inversión en infraestructura es uno de los rubros que suele ajustarse”, dijo Capurro.
“La infraestructura genera mucho derrame económico y puestos de trabajo, entonces suele ser un comodín que los distintos gobiernos están procurando usar para salir de la pandemia. Con lo cual, en Uruguay la inversión en infraestructura debería ser un foco de reactivación post covid-19”, indicó Perutti.
En este sentido, Capurro explicó que desde el punto de vista fiscal, hay al menos dos maneras de analizar la infraestructura. Por un lado, por su rol anticíclico, es decir, cuando ante una crisis los gobiernos invierten en infraestructura para amortiguar el impacto, generar empleo, actividad y obtener un efecto cíclico en el corto plazo.
Y por otro lado, el hecho de que los países tengan una mirada de largo plazo, una visión institucional, estratégica y sistémica de la infraestructura que el desarrollo de la producción necesita.
“Desde el punto de vista institucional, Uruguay no tiene un plan de infraestructura de largo plazo”, afirmó Capurro.
Sin embargo, en el primer caso, en términos de reactivación económica, “lo que la evidencia muestra es que el gobierno ha elegido no usar la inversión en infraestructura como un mecanismo anticíclico, eso se ve claramente si uno compara la respuesta de Uruguay con la de otros países”, explicó Capurro. Es que la respuesta ante la crisis del covid-19 de Uruguay “fue más moderada desde el punto de vista fiscal que la de otros países”, añadió.
Más dinamismo
Alfonso Capurro, presidente del Ceeic y economista de CPA Ferrere
“Quizás, a partir de 2022-2023 con toda la cartera de proyectos de iniciativa privada, y algunos de iniciativa pública que hay, posiblemente veamos algún mayor dinamismo en obras de infraestructura, con nuevos mecanismos de financiación o repago”.
Según el presidente del Ceeic, la decisión del gobierno uruguayo puede haberse basado en que debido a “las restricciones fiscales y los problemas de sostenibilidad de mediano plazo no había mucho espacio para hacer eso”, por lo que se optó más por cuidar la sostenibilidad que por amortiguar el ciclo económico.
En el segundo caso, es decir, en términos de un plan de infraestructura con mirada de largo plazo también hay espacio para mejorar el crecimiento potencial de Uruguay.
Expectativa
Magdalena Perutti, contadora y directora de Advisory Services en KPMG Uruguay
"Mientras continúan en curso los proyectos de infraestructura vial, educativa y de vías férreas licitados y cerrados en el gobierno anterior, existe aún mucha expectativa sobre cómo el nuevo gobierno impulsará los planes de infraestructura".
En este sentido, Juan Alberti, especialista en infraestructura y consultor de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial y Naciones Unidas, afirmó que “el ciclo de vida de un proyecto de infraestructura requiere períodos más largos que los períodos de gobierno”, por lo que es necesario un acuerdo de mediano y largo plazo para evitar “cambios constantes de enfoque que generan ineficiencias terribles en el proceso”, según consignó la revista uruguaya Construcción.
Financiamiento
Diego O´Neill, presidente de la Cámara de la Construcción de Uruguay
"La apuesta desde el sector es insistir en encontrar alternativas para financiar más infraestructura, más obra pública. Es importante para el crecimiento del país y para la economía. El gobierno tiene una apuesta muy fuerte al sector privado y la compartimos pero la infraestructura en Uruguay es pública".
En línea con esta mirada, Capurro señaló que un debe de Uruguay “es tener una política de infraestructura que sea más estable y que trascienda los períodos de gobierno”, puesto que si bien es claro que las decisiones de inversión en infraestructura “son políticas y tienen que tener una impronta de cada gobierno”, al país le “falta alguna base que sea más sólida”.
En este sentido, Capurro puntualizó que este no es un problema del gobierno actual sino del país en términos generales. “Desde el punto de vista institucional, Uruguay no tiene un plan de infraestructura de largo plazo”, afirmó.