A 30 años de una buena decisión
Pujanza, credibilidad, solidez y dinamismo son características que hoy se le atribuyen al sector forestal en Uruguay. Este presente es fruto del tesón de empresarios visionarios y de la voluntad política de legisladores que decidieron promocionar una incipiente actividad productiva en el año 1987. En el marco del trigésimo aniversario de la aprobación de la Ley Forestal Nº 15.939, cuatro actores clave del país y del sector dialogaron con Forestal y opinaron sobre la evolución y futuro de la forestación.
Por Jimena Paseyro
En pocas palabras, el ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, Tabaré Aguerre, sintetizó lo que a su entender trajo aparejado la Ley Forestal Nº 15.939: “No éramos un país forestal y hoy somos un país forestal. Los resultados están a la vista, recibimos inversiones y muchos problemas no se ven.
Se generó la dinamización y formalización del empleo y al mismo tiempo se mejoraron las viviendas y los servicios de muchos de los puntos donde se concentra la actividad forestal. Sin duda el balance es positivo”. Aguerre, igualmente, reconoce que “es cierto que tenemos demandas insatisfechas como la de infraestructura vial y logística, pero es que la velocidad de crecimiento de la actividad forestal superó largamente la capacidad de aggiornamiento de nuestra infraestructura”.
Varias décadas antes de 1987, la forestación ya había dado sus primeros pasos en Uruguay, pero no fue hasta la promulgación de la Ley Nº 15.939 que comenzó a desarrollarse como parte de una política de Estado. Este marco legal permitiría al país contar con una nueva riqueza y un sector con potencial en mercados internacionales. Dicha ley no fue la primera ley forestal, pero sí la que incentivó a varios inversores a apostar por un sector incipiente, que hasta entonces había sido atractivo solo para unos pocos visionarios. La Política Forestal Nacional definida por la Ley Forestal se centró en dos grandes objetivos generales: 1) la conservación de los bosques naturales del país sobre la base de planes de manejo que aseguraran su sostenibilidad; 2) la ampliación de la base forestal del país a través de plantaciones en zonas de menor competitividad relativa con otras producciones agropecuarias.
“La Ley Forestal es un muy buen ejemplo de una buena decisión”. Tabaré Aguerre, ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca.
Aguerre señaló a Forestal que “es importante reflexionar acerca de lo significativo que es que esta ley haya surgido desde el acuerdo de todos los partidos políticos y tuviera un apoyo parlamentario mayoritario para generar un instrumento que permitiera pasar de un país no forestal a un país forestal de referencia en el concierto internacional. La Ley Forestal es un muy buen ejemplo de una buena decisión. La ley se propuso ordenar una actividad, generar instrumentos de fiscalización y control cuando era necesario incentivarla y proteger el bosque nativo”.
La Oficina de Programación y Política Agropecuaria (Opypa) evalúa positivamente la evolución del sector en su anuario de 2016 y, en la misma línea que el ministro Aguerre, indicó en la publicación: “El sector forestal uruguayo se muestra consolidado, con indicadores positivos en lo económico y en lo social, con un crecimiento sostenido desde la aprobación de la segunda Ley Forestal en el año 1987, posicionándose en 2015 como el segundo rubro exportador del sector agropecuario. Los resultados obtenidos son producto de una correcta política de Estado que permitió a lo largo de este periodo generar la confianza para que inversores nacionales y extranjeros vieran en el sector forestal una oportunidad de negocio en el largo plazo. En la actualidad el país está cosechando el producto de la importante inversión realizada, la cual tenía como metas alcanzar la masa boscosa necesaria para la instalación de las industrias forestales y la preservación del bosque nativo. La mayoría de los bosques comerciales cuentan con certificación internacional, lo que permite alcanzar los mercados más exigentes y ajustarse a las normas para el manejo sostenible de su producción. El sector tiene aún un gran potencial de expansión en superficie, considerando que alrededor del 80% de los suelos declarados de prioridad forestal no se han forestado. […] La intención expresada por parte de UPM de la instalación de una tercera planta de celulosa, hace pensar que el sector tendrá en los próximos años una mayor importancia en la economía nacional”.
Sobre el pasado, el presente consolidado y el futuro, el ministro Aguerre admitió que “nadie en 1985 se imaginaba la situación de hoy. Es difícil imaginarse cuál va a ser la situación dentro de treinta años”. Por su parte, el presidente de la Sociedad de Productores Forestales (SPF), Carlos Faroppa, aventuró que “los próximos treinta años van a ser diferentes a los primeros que se acaban de cumplir”. Y dijo que en las primeras tres décadas desde que se promulgó la ley “el desafío era que la gente invirtiera y creyera en la política de Estado que se estaba generando. No sabían por cuánto tiempo iba a ser, si se iba a mantener o iba a cambiar. Esa credibilidad que se logró es la que hoy le da sustentabilidad al sector. Vamos logrando las metas y superando las expectativas de los primeros visionarios en cuanto a hectáreas logradas, tecnología y calidad”. Faroppa considera que “es necesario agradecer a los pioneros y a quienes trabajaron en la Ley Forestal. Tuvieron que hacer esfuerzos y sortear barreras de varios tipos y son quienes forjaron esta actividad. Es bueno el recuerdo hacia ellos y que las generaciones que vienen conozcan el relato de la historia de esa ley”.
“El sector tiene pujanza, credibilidad, capacidad de innovación. Se ha renovado, ha cambiado. No es el mismo de los años 90, ni es el mismo de los años 2000.” Carlos Faroppa, presidente de la SPF.
Además de los empresarios y el gobierno, otro grupo de los actores clave que colaboró en la profesionalización y crecimiento de la actividad forestal es el de los contratistas. “La ley fue un éxito, fue muy bien pensada en su momento y los resultados los tenemos a la vista. Hoy es un rubro dinámico, pujante, moderno, con los técnicos más especializados y con el mejor conocimiento ambiental del ámbito agropecuario. A nosotros la ley nos formó como contratistas. Antes de que se promulgara no había viveros, ni plantadores, ni gente especializada en laboreos de tierra; el marco legal nos dio canales para trabajar”, dijo a Forestal el presidente de la Asociación de Empresas Contratistas Forestales de Uruguay (Asecfur), Raúl Arocena.
La evolución del trabajo
El rumbo que tomó la actividad forestal tras los primeros años de vigencia de la ley no fue visto con los mismos ojos por todos los actores del sector. El coordinador y responsable de formación del Sindicato de Obreros de la Industria Maderera y Afines (Soima), Hugo de los Santos, recordó cómo vivieron algunos trabajadores el inicio y después la expansión de la industria del papel y celulosa en el país: “Cuando arrancó la forestación se nos abrió una gran perspectiva e ilusión. El pino y el eucalipto son maderas nobles buenas para la mueblería, se pueden trabajar bien. Pensamos que íbamos a poder tener más madera, que iba a estar más barata y que haríamos más muebles. Pero al principio hubo inversores que plantaron para especular con el precio, con la idea de que era solo plantar un árbol y sentarse a esperar. Muchos de ellos se fundieron y el sector se fue decantando. La forestación empezó a perfilarse hacia la celulosa. Nada de lo que pensábamos que pasaría sucedió y la industria de la madera empezó su proceso inexorable de reducción. Cuando yo era joven había mueblerías de 2.000 trabajadores, hoy no sé si hay mueblerías de 20 personas”.
“La ley fue un éxito, fue muy bien pensada en su momento y los resultados los tenemos a la vista. Hoy es un rubro dinámico, pujante, moderno, con los técnicos más especializados y con el mejor conocimiento ambiental del ámbito agropecuario. A nosotros la ley nos formó como contratistas”. Raúl Arocena, presidente de Asecfur.
A pesar de la desilusión de algunos trabajadores de la industria del mueble, De los Santos reconoció que “el sector está floreciente. Se humanizó el trabajo con la tecnología, no es lo mismo cortar madera con una motosierra que manejar todo desde un joystick de una máquina enorme. En términos generales los trabajadores están mejor. Antes se internaban en el monte y agarraban changas. Entraba cualquiera, hasta personas de 70 años. Comían palomas o lo que había porque el salario era miserable de verdad. Eso se erradicó y no se ve en ninguna parte del país. En ese cambio participaron el gobierno, el sindicato y las empresas. El relacionamiento que tenemos hoy con la SPF es muy constructivo y positivo. No hacemos culpable a la SPF de nuestros males, fue un logro que la gente no viva en el monte gracias a un acuerdo con la gremial. Es un hecho político importante el poder sentarse todos los actores y conversar”.
En el mismo sentido, uno de los principales logros que destacó el presidente de Asecfur es el relacionamiento y buen entendimiento alcanzado entre las empresas y los contratistas. “Hemos logrado que el espíritu sea el mismo y a su vez nos hemos profesionalizado. Esa es la realidad de la mayoría de nosotros, si no quedás afuera del rubro. Se dio un cambio en la cabeza del trabajador y se incorporó la mujer en el sector. Creo que los forestales venimos adelante en todo. En el tema seguridad somos los número uno. Cuando empezamos no existía una máscara, un guante. Empezamos al nivel agropecuario y las empresas grandes nos levantaron la vara. Al principio incomodó y después hasta el propio trabajador entendió que era para su beneficio personal. Cuando uno empieza a preparar a sus empleados logra el estándar de calidad que busca. Asecfur busca eso, lo apoya y lo promueve”, aseguró. Arocena recordó cuando en la década de 1990, al terminar una jornada de trabajo en Young, entró a un bar, vio a la “muchachada” y pensó: “Algún día todos los trabajadores van a tener casco y vestimenta acorde. Cuando veamos eso, vamos a poder decir que el rubro forestal es el número uno del país”.
“El sector está floreciente. En términos generales los trabajadores están mejor. En ese cambio participaron el gobierno, el sindicato y las empresas. Es un hecho político importante el poder sentarse todos los actores y conversar”. Hugo de los Santos, coordinador y responsable de formación del Soima.
Argumentos sólidos
El jerarca del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) rememoró las dificultades y críticas a las que se enfrentaban los impulsores de la actividad forestal en el país. “Mucho se habló en contra de la Ley Forestal. Por parte de algunos científicos, ONG y algunas comisiones. ¿Qué pasó en la forestación 20 años después? Además de la generación de empleo, de protagonizar las inversiones más importantes del país, de generar una alternativa de diversificación para los productores que se dedican a la ganadería y agricultura; además de todo eso, otras voces de la academia, prestigiosos cuerpos técnicos de gente que dedicó años a ver qué pasaba con el rendimiento hídrico de las cuencas, hoy llegan a la conclusión de que no aparecen diferencias significativas entre cuencas forestadas hasta un 30% y cuencas no forestadas. Está bien que la gente discuta y se propongan hipótesis, pero también está bien que cuando se demuestra que las hipótesis no eran las correctas se reconozca y se permita seguir avanzando”.
Aguerre remarcó que cuando se promulgó la Ley Forestal no existía el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma), y el cambio climático no era un tema de agenda. “Hoy hay preocupaciones –muchas veces desmedidas y en ocasiones injustificadas– por los efectos que la producción forestal pueda tener sobre el medioambiente. En esta visión no se están considerando algunas externalidades positivas que la actividad forestal tiene, como por ejemplo el secuestro de CO2. Si proyectamos la superficie forestada en 2030, los bosques productivos de Uruguay secuestrarán el 50% del carbono que emite nuestra ganadería”, remarcó.
Arocena se considera un “positivo del sector” y confiesa que si no viera la relevancia que adquirió el sector forestal en los últimos treinta años y cómo modificó la matriz productiva del país “sería ciego”. El representante de los contratistas asegura sin dudar que “la actividad forestal va a ser el motor agropecuario e industrial del país en el futuro. Es una realidad que no tiene marcha atrás”. Uno de los aportes más importantes de la actividad forestal al país, según Arocena, es el “buen nombre de Uruguay en el exterior a la hora de captar inversiones. Eso se da porque el país mantuvo una política de Estado respecto a la forestación y el sector tiene pujanza, credibilidad, capacidad de innovación. Se ha renovado, ha cambiado. No es el mismo de los años 90, ni es el mismo de los años 2000”.
Aún se puede mejorar
Los primeros 30 años de la actividad forestal tras la promulgación de la Ley Nº 15.939 tuvieron hitos y logros acompañados por el crecimiento y el desarrollo. Consultado sobre cómo visualiza los próximos años del sector, el titular de Asecfur hizo hincapié en la necesidad de mirar “modernamente a la forestación. El sector está maduro y llegó el momento de que la ley se aggiorne. Creo que Uruguay podría ser un gran productor de energía y madera de calidad. El sector debe seguir pensándose a sí mismo”.
Más allá de la Ley Forestal, Faroppa fue crítico con determinados aspectos reglamentarios que actualmente complican y enlentecen algunos procesos: “Hoy lo que vemos son restricciones vinculadas a leyes de ordenamiento territorial y de impacto ambiental. Estas restricciones las recibimos pero no son entendibles. Frenan o enlentecen el proceso de inversión en nuevas plantaciones y desarrollos. El sector forestal ya está reglamentado, tiene que aprobar sus proyectos en la Dirección General Forestal [del MGAP] y en la Dirección Nacional de Medio Ambiente [del Mvotma]. Más del 90% de las plantaciones forestales tienen los esquemas de certificación internacional, que son los más exigentes. Por lo que enlentecer la parte ambiental sin justificación no es razonable. Sin duda eso se puede mejorar para un procedimiento más dinámico e interactivo”.
Para Aguerre el principal desafío del sector forestal hoy es la exploración y explotación de otras alternativas de uso de la madera. “Cuando se promulgó la ley, la madera se usaba básicamente como energía, leña, o para la producción de postes o durmientes. Poca gente podía imaginarse hace treinta años que Uruguay hoy estaría transformándose en uno de los primeros exportadores de celulosa de alta calidad a partir de una producción forestal. Esta actividad se desarrolló en equilibrio con la protección de los bosques nativos con una planificación territorial tomando como variable fundamental el concepto de la prioridad forestal. Dicho concepto va más allá de la aptitud forestal, que es un criterio técnico; la prioridad es un criterio político. Entonces, cuando hablamos de agregar valor, el valor más importante que se agrega viene de la innovación, no necesariamente de la transformación de un tronco en aserrín. Hoy a Uruguay nadie lo ve como un país productor de muebles, capaz que algún día lo es”, afirmó.
Justamente, el representante de la gremial de los trabajadores del sector De los Santos opinó que desde la propia legislación que rige al sector “debería destinarse un cupo o cuota de la madera que se plante a aserrío y mueblería. Eso está faltando. La industria de la madera no se desarrolla porque no está contemplada”.
Aggiornar la propia Ley Forestal, rever algunas restricciones reglamentarias medioambientales y territoriales, crear cuota para el desarrollo de la industria del mueble y agregar valor a la cadena forestal son algunos de los debes señalados por los diversos actores del sector.
El titular del MGAP no dudó a la hora de realizar una proyección de los próximos años del sector: “Estamos convencidos de que las próximas hectáreas de forestación de Uruguay no deberían ser como megaplantaciones. Creemos que la masa crítica en grandes áreas ya está determinada, y pensamos que todo crecimiento futuro de las áreas forestales debiera ser en armonía y asociación con otro tipo de actividades. Vemos a la forestación como una alternativa de diversificación de la producción y como una forma de ahorro e inversión”.
Las claves de la Ley Nº 15.939
– Declara de interés nacional la defensa, el mejoramiento, la ampliación, la creación de los recursos forestales, el desarrollo de las industrias forestales y, en general, de la economía forestal.
– Establece que los bosques naturales y artificiales en las zonas de prioridad forestal declarados “protectores” y los bosques de “rendimiento” que estén incluidos en los proyectos de madera de calidad definidos por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), gozarán de beneficios tributarios. Para acceder a los beneficios tributarios mencionados, la Dirección General Forestal (DGF) del MGAP deberá aprobar el proyecto de manejo y ordenación para la explotación y regeneración de bosques.
– Crea el Fondo Forestal para el financiamiento de las actividades del sector.
El sector otra vez expectante
La firma del contrato de inversión entre el gobierno uruguayo y la empresa UPM por la construcción de una nueva planta de celulosa en el país generó expectativa y entusiasmo en el sector. El contrato define los roles, compromisos y plazos de ambas partes, así como aspectos relevantes a ser acordados antes de la decisión final de inversión. De concretarse la tercera planta en el país, Uruguay realizará una importante inversión en infraestructura. El ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, Tabaré Aguerre, aseguró que “no se puede comparar este proyecto con la primera planta de UPM o la de Montes del Plata, porque la inversión que tuvo que hacer Uruguay para que se instalaran fue prácticamente inexistente. En la negociación en curso con UPM se establece que el Estado uruguayo tiene que construir un ferrocarril y modificar el acceso al puerto. Es una obra de infraestructura de muchísimo costo. El esfuerzo es tan formidable como necesario para mantener a Uruguay en el mapa, no solo de la industria de la celulosa, sino en el mapa de la inversión internacional”. Para el presidente de la Sociedad de Productores Forestales, Carlos Faroppa, la construcción de una tercera planta “aplica más presión al sistema porque es una nueva gran demanda. Vuelve a generar inversiones, va a haber que prestarle servicio a toda esa cadena de valor. Parecía imposible para la primera planta, pero se ha demostrado que el sector es muy dinámico y se adapta fácilmente”.