La controversia por una segunda terminal de contenedores en Montevideo ya no se desarrolla sobre el mismo terreno jurídico que existía cuando el gobierno de Luis Lacalle Pou acordó en 2021 con Katoen Natie la extensión de la concesión de Terminal Cuenca del Plata hasta 2081. Una sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló precisamente la disposición reglamentaria que impedía conceder otra terminal especializada y concluyó que esa restricción a la libre competencia carecía de respaldo legal. Katoen Natie conserva, sin embargo, instrumentos contractuales y un tratado internacional de inversiones que podrían permitirle reclamar contra Uruguay, aunque eso no equivale a tener un derecho automático a restablecer la exclusividad anulada.
La compañía → Neltume Ports, accionista mayoritaria de → Montecon, volvió a defender la viabilidad jurídica de Montevideo Container Terminal (MCT), el proyecto de una segunda terminal especializada de contenedores en el puerto de Montevideo que contempla una inversión aproximada de US$ 900 millones.
La discusión trasciende ahora la conveniencia económica del proyecto. Enfrenta, por un lado, la sentencia N.º 719/2025 del → Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) y el principio de libre competencia establecido en la legislación portuaria y, por otro, los derechos contractuales y de protección de inversiones que → Katoen Natie sostiene haber adquirido mediante el acuerdo celebrado con Uruguay en 2021.
El TCA no dejó intacto el régimen acordado en 2021
El punto jurídico más relevante para evaluar la controversia es qué resolvió efectivamente el TCA el 17 de diciembre de 2025. El Tribunal analizó los decretos 114/021 y 115/021, aprobados como parte del nuevo régimen acordado durante el gobierno de Luis Lacalle Pou, y anuló la cláusula 3.5.4 del régimen de gestión de Terminal Cuenca del Plata.
Esa disposición establecía que no podrían otorgarse nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para instalar y explotar otra terminal especializada durante la vigencia de la concesión de TCP, salvo que la terminal superara el 85% de su capacidad anual durante dos años consecutivos. Además, ese mecanismo no podía activarse mientras se ejecutara la ampliación comprometida.
La consecuencia práctica era considerable: con una concesión extendida hasta 2081, TCP quedaba protegida frente a la instalación de otra terminal especializada mientras no se verificaran las condiciones establecidas en el propio régimen.
El TCA fue particularmente claro al analizar esa disposición. Consideró que la cláusula 3.5.4 aseguraba que solamente una empresa pudiera obtener una concesión para una terminal especializada hasta 2081, impidiendo que otros interesados pudieran competir por una concesión equivalente.
El Tribunal concluyó que correspondía anularla porque establecía una limitación al derecho a la libre competencia sin una previsión legal fundada en razones de interés general que la autorizara. Esa conclusión constituye hoy el principal obstáculo jurídico para sostener que el Estado continúa obligado, por vía reglamentaria, a impedir una segunda terminal especializada.
La ley autorizó una terminal, pero no prohibió otras
Otro elemento central del fallo está relacionado con el artículo 20 de la Ley N.º 17.243. Esa norma autorizó a la → Administración Nacional de Puertos (ANP) a participar junto con capital privado en la administración, construcción, conservación y explotación de una terminal de contenedores en Montevideo, estructura que dio origen a TCP.
Pero el TCA realizó una distinción decisiva: que la ley autorizara la creación de “una” terminal mediante esa sociedad de economía mixta no significaba que el Parlamento hubiera prohibido la existencia futura de otras terminales especializadas.
Según el Tribunal, el artículo 20 autorizó aquella terminal, pero no prohibió ni restringió el otorgamiento de nuevas concesiones. Por eso entendió que el Poder Ejecutivo había sobrepasado el marco legal cuando, mediante un decreto, estableció una restricción general que el legislador no había dispuesto.
El pronunciamiento adquiere especial relevancia porque la Ley N.º 16.246, Ley de Puertos, establece como objetivo prioritario la prestación de servicios portuarios eficientes y competitivos y encomienda al Poder Ejecutivo velar para que los servicios sometidos a libre concurrencia funcionen en condiciones que efectivamente la garanticen.
¿Fue un monopolio lo concedido en 2021?
La palabra “monopolio” acompañó al acuerdo desde su aprobación. Juristas, dirigentes políticos y competidores cuestionaron que el Poder Ejecutivo pudiera conceder por vía administrativa una protección de semejante duración a una empresa privada.
El artículo 85 numeral 17 de la Constitución reserva a la Asamblea General la facultad de conceder monopolios y, cuando se trata de particulares, exige una mayoría de dos tercios del total de componentes de cada Cámara.
El gobierno de Lacalle Pou rechazó entonces que hubiera concedido un monopolio y defendió que se trataba de un régimen de especialización, prioridad operativa e inversiones amparado por la Ley de Puertos y por el régimen jurídico de TCP.
La sentencia 719/2025 obliga ahora a introducir una precisión importante en aquella discusión. El TCA no anuló todo el acuerdo ni toda la estructura jurídica de TCP. Confirmó otras disposiciones cuestionadas, incluida la posibilidad de establecer diferencias operativas vinculadas a la existencia de una terminal especializada. Pero respecto de la cláusula que impedía conceder otra terminal hasta 2081 salvo determinadas excepciones, el Tribunal sí entendió que se había consagrado una restricción a la competencia sin fundamento legal suficiente y dispuso su nulidad.
Por tanto, ya no se trata únicamente de una acusación política acerca de un supuesto monopolio. Existe una sentencia definitiva que declaró ilegítima y eliminó del ordenamiento una de las disposiciones fundamentales utilizadas para impedir la aparición de otra terminal especializada.
El límite: el TCA no anuló todo el acuerdo con Katoen Natie
La precisión también opera en sentido contrario. La sentencia no declaró nulo en su totalidad el acuerdo de 2021, no eliminó la concesión de TCP hasta 2081 y tampoco anuló íntegramente los decretos cuestionados. El fallo confirmó el Decreto 115/021 y el resto del Decreto 114/021 que había sido objeto de la demanda.
Por esa razón, afirmar que la totalidad de la concesión fue declarada ilegal excedería lo resuelto por el Tribunal. Lo que sí puede afirmarse es que una pieza central del mecanismo diseñado en 2021 para impedir la instalación de una segunda terminal especializada fue declarada ilegítima y anulada.
El propio acuerdo contiene la restricción que después cayó en el decreto
Aquí aparece el núcleo de la nueva controversia. La obligación de no otorgar otra terminal no estaba únicamente en el Decreto 114/021. El acuerdo firmado el 25 de febrero de 2021 entre Uruguay y las compañías de Katoen Natie incluyó también el compromiso de no otorgar nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para otra terminal especializada durante la vigencia de la concesión, excepto cuando se verificara el referido umbral del 85%.
Eso permite a Katoen Natie argumentar que, aunque el TCA haya eliminado la disposición reglamentaria, permanece una obligación contractual asumida directamente por el Estado.
Neltume plantea la tesis contraria: un contrato celebrado por el Estado no podría reconstruir válidamente una restricción a la competencia que el órgano máximo de la jurisdicción administrativa determinó que carecía de fundamento legal.
La diferencia es sustancial. Una cosa es determinar si una obligación continúa escrita en un contrato; otra es establecer si esa obligación puede exigirse cuando su equivalente normativo fue declarado ilegítimo por contradecir normas superiores.
La cláusula de estabilidad es la principal herramienta de Katoen Natie
Katoen Natie dispone, sin embargo, de un argumento contractual relevante. El acuerdo de 2021 contiene una cláusula de estabilización jurídica según la cual los derechos y obligaciones de las compañías KNG bajo el contrato de gestión y el acuerdo no deberían resultar afectados adversamente por cambios normativos posteriores.
La empresa puede sostener que la autorización de MCT modificaría sustancialmente las condiciones económicas y jurídicas bajo las cuales aceptó invertir y desistir del diferendo que había planteado contra Uruguay.
Neltume responde que el fallo del TCA no constituye un “cambio normativo posterior” en el sentido habitual del término. Su razonamiento es que el Tribunal no creó una regla nueva: declaró nula una disposición porque desde su origen excedía el marco que la ley permitía establecer.
Ese punto probablemente sería uno de los centros de cualquier futura controversia arbitral.
Katoen puede recurrir al arbitraje internacional
La posibilidad de un reclamo internacional no es solamente retórica. Uruguay tiene vigente el Acuerdo de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones con la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, aprobado por la Ley N.º 16.856. Fue precisamente ese tratado el que Katoen Natie invocó cuando notificó en 2019 un diferendo estimado entonces por la compañía en US$ 1.500 millones.
El acuerdo de 2021 cerró aquel diferendo a cambio de un conjunto de compromisos y de las inversiones asumidas por la compañía. Además, el propio acuerdo estableció que, ante incumplimientos, Katoen Natie podría recurrir a las vías previstas por el tratado de inversiones.
El tratado continúa vigente y contempla mecanismos de solución de controversias entre inversores y el Estado, incluido el arbitraje internacional. Por eso la advertencia formulada por Fernando Correa —notificar un nuevo diferendo si el Estado acepta la iniciativa de MCT— tiene una base jurídica concreta.
Pero acudir al CIADI no significa poder restaurar automáticamente la exclusividad
La existencia de una vía arbitral debe diferenciarse de las posibilidades de éxito y, sobre todo, del resultado que podría obtener Katoen Natie.
La compañía podría alegar, entre otros argumentos, afectación de expectativas legítimas, modificación de las condiciones bajo las cuales realizó su inversión, incumplimiento de compromisos asumidos por el Estado o perjuicio a la ecuación económica de la concesión.
Uruguay, en cambio, podría oponer un argumento particularmente relevante: un inversor no necesariamente puede exigir que el Estado mantenga una ventaja regulatoria cuando el máximo tribunal administrativo del país determinó que la norma que la establecía limitaba la libre competencia sin habilitación legal.
Por eso un eventual arbitraje no debería confundirse con una apelación contra la sentencia del TCA. El tribunal internacional analizaría las obligaciones internacionales de Uruguay respecto de la inversión y los eventuales daños ocasionados. La cuestión acerca de la validez del acto administrativo uruguayo ya fue resuelta, respecto de la cláusula 3.5.4, por la jurisdicción competente del país.
La investigación penal tampoco declaró legal todo el procedimiento
El acuerdo de 2021 también fue objeto de una investigación penal a partir de una denuncia presentada por legisladores del Frente Amplio. Esa investigación terminó archivada. Después de un reexamen, la Fiscalía de Delitos Económicos y Complejos volvió a solicitar el archivo en noviembre de 2023 al entender que no existían elementos suficientes para atribuir responsabilidad penal.
Ese archivo es relevante y debe consignarse: no se acreditaron delitos atribuibles a los jerarcas involucrados.
Pero tampoco equivale a una declaración judicial de plena regularidad administrativa del acuerdo. La propia Fiscalía señaló que existieron actuaciones que podían calificarse como “irregulares o reprochables” y dejó expresamente a salvo la eventual existencia de responsabilidades en los planos civil, administrativo o político.
La diferencia volvió a quedar de manifiesto posteriormente: mientras la vía penal no encontró mérito para imputaciones, el TCA sí terminó anulando en 2025 una parte sustancial del régimen reglamentario por razones de legitimidad administrativa.
El Estado enfrenta ahora una paradoja creada por el acuerdo de 2021
El gobierno actual enfrenta así una situación jurídicamente compleja. Si rechaza cualquier segunda terminal basándose exclusivamente en la prohibición acordada en 2021, deberá explicar cómo compatibiliza esa decisión con una sentencia del TCA que anuló la misma restricción cuando fue incorporada al régimen reglamentario.
Si, por el contrario, habilita el proyecto de Neltume, deberá prepararse para la posibilidad concreta de que Katoen Natie invoque el acuerdo, la cláusula de estabilidad y el tratado bilateral de inversiones para reclamar una compensación.
La disputa deja así al descubierto una de las consecuencias más delicadas del diseño adoptado en 2021: el Estado asumió compromisos contractuales de muy largo plazo sobre competencia portuaria y posteriormente una parte central de su traducción normativa fue declarada ilegítima por el TCA.
MCT todavía no tiene autorización
Nada de lo anterior significa que Montevideo Container Terminal esté automáticamente habilitada. Neltume presentó una iniciativa privada que deberá superar evaluaciones jurídicas, técnicas, económicas, ambientales y portuarias antes de una eventual concesión.
El proyecto contempla unos 940 metros de línea de atraque, aproximadamente 38 hectáreas de superficie operativa, capacidad declarada para movilizar hasta 1,15 millones de TEU anuales y una inversión estimada en US$ 900 millones.
Lo que sí cambió es el punto de partida jurídico. Antes de la sentencia 719/2025 existía una disposición reglamentaria que, salvo excepciones, impedía expresamente conceder otra terminal especializada. Esa disposición ya no existe jurídicamente.
Una disputa que puede definir el modelo portuario hasta 2081
Katoen Natie tiene posibilidades reales de iniciar una controversia internacional si entiende lesionada su inversión. Lo que resulta considerablemente más discutible es que pueda utilizar esa vía para convertir nuevamente en exigible, sin más, una exclusividad cuyo equivalente reglamentario fue anulado por el TCA.
El eventual conflicto ya no enfrentaría solamente dos empresas. Pondría frente a frente una obligación contractual asumida por un gobierno, la protección internacional de una inversión y la potestad —y obligación— del Estado de organizar el puerto dentro de los límites establecidos por la Constitución, las leyes y las sentencias de sus tribunales.
En ese escenario, la pregunta central dejó de ser únicamente si Uruguay quiere una segunda terminal. La cuestión jurídica de fondo es hasta dónde puede llegar un contrato celebrado por el Poder Ejecutivo para restringir durante décadas la competencia cuando la ley no estableció expresamente esa prohibición y el TCA ya anuló la disposición reglamentaria que pretendía imponerla.
Fuentes principales
→ Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sentencia N.º 719/2025, de 17 de diciembre de 2025, Montecon S.A. c/ Poder Ejecutivo, ficha N.º 556/2021.
→ Poder Ejecutivo. Decreto N.º 114/021, de 21 de abril de 2021. Régimen de Gestión de Terminal Cuenca del Plata.
→ República Oriental del Uruguay y Compañías KNG. Acuerdo de 25 de febrero de 2021.
→ Ley N.º 16.246, de 8 de abril de 1992. Ley de Puertos.
→ Ley N.º 17.243, artículo 20. Régimen de la terminal de contenedores del Puerto de Montevideo.
→ Ley N.º 16.856. Acuerdo entre Uruguay y la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa sobre promoción y protección recíproca de inversiones.
→ Fiscalía General de la Nación. Solicitud de archivo luego del reexamen de la investigación sobre el acuerdo portuario, 30 de noviembre de 2023.
→ Montevideo Portal. (2026, 5 de octubre). “Resulta inverosímil”: Neltume Ports rechazó cuestionamientos de TCP sobre su proyecto.
→ Montevideo Portal. (2026, 2 de octubre). Katoen Natie dice que, si avanza otra terminal, juicio al Estado será “mucho más grande”.
ICI Forestal – Elaboración propia sobre documentación oficial, jurisprudencia, normativa nacional, tratados internacionales y declaraciones de las empresas involucradas.
