Es mejor pedir perdón que permiso
Bartesaghi: “La autocrítica está muy poco presente en la vecina orilla, que se sigue arraigando al Mercosur de antaño que no condice con la realidad, y cuando se habla de avances del bloque se pondera lo político e institucional sobre lo económico y comercial”.
Ignacio Bartesaghi* – Montevideo – TodoElCampo – Desde la campaña electoral que lo llevó finalmente a la presidencia de la República, el presidente Lacalle Pou venía adelantando muy claramente su visión sobre el Mercosur, la que coincidía con la sostenida por el presidente de Brasil, Jair Bolsonaro. En términos generales, los dos mandatarios plantean un bloque más moderno, flexible y abierto al mundo, lo que tiempo después se materializó con propuestas específicas en una rebaja del arancel externo común del Mercosur (AEC) y la modalidad en que el bloque negocia con terceros, lo que se conoce como flexibilización.
Como es sabido y quedó en evidencia en la polémica reunión presidencial por los festejos de los 30 años del Mercosur, así como en la más reciente y también tensa reunión extraordinaria de cancilleres y ministros de economía, las visiones entre los miembros están muy divididas. Por un lado, se ubican Brasil y Uruguay, en el primer caso con el fuerte impulso del ministro Guedes, mientras que, por otro Argentina y Paraguay, este último mostrando una visión más intermedia. Como quedó expresado en las diferentes apariciones públicas del presidente Alberto Fernández, el canciller y los negociadores, el gobierno argentino hace una lectura muy distinta del Mercosur actual, pero especialmente del futuro del bloque.
Luego de 30 años de existencia, la autocrítica parece estar muy poco presente en la vecina orilla, que se sigue arraigando a un Mercosur de antaño que no condice con la realidad. De hecho, cuando se habla sobre los avances del bloque se pondera lo político e institucional sobre lo económico y comercial, además de lo bilateral frente a la necesidad de abrirse al mundo. En definitiva, se está muy lejos de reconocer que integramos un bloque que no ha logrado reaccionar adecuadamente frente a las tendencias internacionales, actuando como un “lastre” para aquellas economías que por sus características productivas pueden acelerar su proceso de inserción externa.
A esta altura parece innecesario repasar los pendientes del Mercosur y remarcar que el bloque no ha logrado cumplir con sus objetivos originarios. De todas formas, insistir en que los miembros están muy lejos de conformar un mercado común (nivel de integración alcanzado por la Unión Europa y establecido como objetivo en el Tratado de Asunción), pero también una unión aduanera (no hay libre circulación de mercancías para todos los productos, existe un régimen de origen, no hay un código aduanero vigente, no hay un mecanismo de distribución de la renta aduanera, el arancel externo común se encuentra ampliamente perforado y se cuenta con regímenes especiales, entre otras excepciones).
El Mercosur sí consiguió establecer una zona de libre comercio, la que es precaria dado que no logró avanzar en la regulación de servicios (más allá de que aprobó el Protocolo de Montevideo), cuenta con excepciones en algunos sectores y no ha logrado derribar la aplicación de las medidas no arancelarias. Además, más allá de los avances recientes como la firma del Protocolo de Comercio Electrónico del Mercosur, el esquema de integración está muy lejos de incorporar las nuevas disciplinas del comercio mundial, las que, por cierto, forman parte de los TLCs firmados por gran parte de los miembros de la OMC desde la década del noventa en adelante.
Al respecto de su agenda externa, el Mercosur se ubica entre los bloques más cerrados del mundo, ya no solo si se lo calcula a través de su grado de apertura comercial, sino también de su arancel promedio (es el doble que el nivel mundial) o del número de restricciones no arancelarias que aplican los socios (Argentina y Brasil están dentro de las economías más cerradas a nivel global en ese indicador). El marcado proteccionismo de las dos principales economías (posición que viene cambiando aceleradamente en Brasil) derivó en que en la actualidad los miembros del Mercosur no cuenten con acuerdos con ninguno de los principales centros de consumo del mundo.
Hasta el presente, el bloque no tiene acuerdos vigentes con Estados Unidos, la Unión Europea (junto con el EFTA está suscrito, pero enfrentan dificultades para su puesta en vigor), China, Japón, Corea del Sur, los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean), entre otras potencias. Como es sabido, el Mercosur ha cerrado acuerdos con su región más próxima (miembros de la ALADI[1]), Israel, Egipto y Palestina. El acuerdo con la Unión Aduanera de África del Sur (SACU) y el de India son insignificantes y simbólicos en términos de la apertura alcanzada. En lo que refiere a las negociaciones en curso, no sin dificultades, actualmente se negocia con Canadá, Singapur, Corea del Sur y Líbano, procesos que en ningún caso se espera una pronta culminación.
LA JUGADA ESTRATÉGICA DE URUGUAY.
Es en este escenario que Uruguay reclamó la necesidad de discutir sobre la flexibilización en el Mercosur. Si bien no es la primera vez que se plantea esta posibilidad, sí existe un nuevo contexto marcado por el cambio de postura en Brasil y el nivel de compromiso asumido por el mandatario uruguayo. En un tiempo relativamente breve, Lacalle Pou logró plantear el tema a los tres presidentes del Mercosur y defendió de forma muy firme su posición en la ya nombrada cumbre del Mercosur realizada el 26 de marzo de 2021. Con expresiones como “el mundo nos pasa por arriba”, “el Mercosur es un lastre o un corset”, “debemos reaccionar a China” y “Uruguay quiere jugar en la cancha grande”, el tema ha estado muy presente en la agenda política nacional de los últimos meses.
En paralelo y a impulso de una muy bienvenida diplomacia presidencial, la Cancillería y el Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay lograron junto a Brasil presentar formalmente el tema en los ámbitos de negociación respectivos del Mercosur (Consejo del Mercado Común y Grupo del Mercado Común) que se han reunido en las últimas semanas. El próximo encuentro – de realizarse – será el 15 de junio. Los intercambios entre los negociadores están centrados en dos asuntos: la rebaja del AEC del Mercosur (liderado principalmente por Brasil) y la propuesta de flexibilización presentada por Uruguay (proyecto de decisión).
ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE LA PROPUESTA URUGUAYA.
En primer lugar, debe reconocerse que el proyecto de decisión sobre la flexibilización es muy ambicioso, tanto en el alcance que se le otorga como en los plazos para alcanzarla. La propuesta uruguaya, que cuenta con el apoyo de Brasil, fue formalizada en la reunión de cancilleres y ministros de economía realizada el 26 de abril de 2021. Una vez finalizada las declaraciones cruzadas no se hicieron esperar, marcando una vez más que Uruguay y Brasil no contaban con el apoyo de Argentina y Paraguay, quienes se posicionaron en contra de la propuesta presentada.
Para la reunión del Consejo del Mercado Común de la semana próxima, se espera la formalización de la contrapropuesta argentina en lo que refiere a la rebaja del AEC (lo que se presentará no hace más que confirmar que el Mercosur ampliará sus excepciones en este instrumento). Asimismo, respecto a la flexibilización, se buscará reaccionar a la propuesta ya manejada, debiendo Uruguay y Brasil calibrar adecuadamente si lo que será planteado por los negociadores argentinos se ajusta a los términos de la flexibilización manejada inicialmente.
En ese sentido, Uruguay no puede limitar el concepto de flexibilización a contar con diferentes velocidades en las negociaciones en curso – como se plantea desde tiempo atrás con Corea del Sur – o con la habilitación de nuevas cláusulas de incorporación bilateral de los acuerdos (algunas ya incorporadas como en el caso del acuerdo con la Unión Europea). La flexibilización propuesta es mucho más que eso, implica poder avanzar en la firma de acuerdos bilaterales con aquellas economías en las que es sabido no se podrá negociar conjuntamente, como es el notorio caso de China, pero eventualmente también el posible ingreso de Uruguay al Acuerdo Transpacífico (CPTPP) o la firma de un TLC con Reino Unido.
Argentina intentará centralizar la discusión en la rebaja del AEC buscando reaccionar frente a la propuesta de su socio estratégico, dejando en un segundo plano la propuesta de flexibilización y buscando que dichas discusiones pasen a la presidencia pro tempore de Brasil. Dada la cambiante coyuntura política en Brasil y las diferencias existentes entre el ministro Guedes e Itamaraty, los tiempos para cumplir el objetivo de alcanzar la flexibilización se acortan a tal agrado que a la misma le podrían quedar seis meses de vida.
En este escenario y entendiendo que como dijo el presidente uruguayo no se quiere dar un portazo ni se está pensando en abandonar el Mercosur, se debe bajar sustancialmente el nivel de ambición propuesto, apostando a alcanzar una excepción puntual para avanzar bilateralmente con una o dos economías, entre las que naturalmente debe estar China, interés exclusivo de Uruguay, ya que los otros miembros no han demostrado voluntad en firmar un TLC con la potencia asiática. Para avanzar en este sentido, no es necesario seguir complejos mecanismos jurídicos (los que poco valor tienen en un Mercosur que se ha caracterizado por la ilegalidad y por la ausencia de credibilidad en su justicia regional), sino simplemente alcanzar consensos mínimos que luego pueden formalizarse con la firma de acuerdos marco, diálogos y/o decisiones puntuales. Los necesarios debates sobre la reforma profunda del Mercosur tendrán que esperar.
Cualquier camino que se siga debe partir de una definición central, Uruguay negociará e intentará fomentar los consensos, pero siempre pensando en avanzar. De ser necesario se pedirá perdón, pero no permiso.
[1] En el caso de México, el único país que ha suscrito un acuerdo profundo fue Uruguay. Por otro lado, el acuerdo con Cuba es muy limitado y con Panamá no se ha firmado ningún acuerdo. Respecto a otros países latinoamericanos no miembros de la ALADI, hay que destacar las escasas preferencias que se tienen en Centroamérica.
(*) EL AUTOR – Ignacio Bartesaghi es consultor, doctor en Relaciones Internacionales, profesor titular en la Universidad Católica del Uruguay (UCU), director del Instituto de Negocios Internacionales de la UCU y de la Oficina Internacional de la Escuela de Negocios, también de la UCU.
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Ignacio Bartesaghi
@i_bartesaghi
Mi opinión sobre el estado actual y el futuro de las negociaciones en el #Mercosur. “Es mejor pedir perdón que permiso”.