Ambiente peruDEFORESTACIÓN EN EL BOSQUE AMAZÓNICO
Perú: Comentarios al decreto que establece una “Política Nacional del Ambiente al 2030”

 Nuestro colaborador, el abogado peruano Carlos Manuel Cabrejos, aborda el reciente decreto que aprueba la “Política Nacional del Ambiente 2030” y realiza 16 observaciones acerca de los lineamientos que plantea y los objetivos que persigue.
1. Con fecha 25 de julio del 2021, se publica el Decreto Supremo N° 023-2021-MINAM, que aprueba la "Política Nacional del Ambiente al 2030".[1]

2. En referencia a la definición del problema, se señala:

..."AFECTAN EL DESARROLLO DE LAS PERSONAS Y LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL".

En el marco de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (Millennium Ecosystem Assessment en inglés)1; "(...) los servicios de los ecosistemas examinados, aproximadamente el 60% (15 de 24), se están degradando o se usan de manera no sostenible (...). Los costes totales de la pérdida y la degradación de estos servicios de los ecosistemas son difíciles de medir, pero los datos disponibles demuestran que son considerables y que van en aumento (...)". Para ejemplificar este punto, mencionaremos que en el caso del Perú, el Estado ha invertido, en programas presupuestales dirigidos a solucionar problemas ambientales, 121.55 millones de soles en el 2012, cifra que se ha convertido en 2 102.52 millones en el 2019, es decir se ha multiplicado por 17 veces2...."

3. Advertimos, una incongruencia entre el dato sobre la degradación, uso de manera insostenible de los exosistemas, sus costes totales, la aseverada dificultad de medición y el ejemplo sobre el presupuesto público previsto y ejecutado en programas presupuestales ascendente a 2,102.52 millones de soles, que se usan como ejemplo.

4. Parámetros objetivos y métodos para valorizar la pérdida de biodiversidad, existen. Si usas por ejemplo, los parámetros de volumen métrico de especies maderables comerciales, que provienen de los inventarios forestales practicados por SERFOR, sea para el 2014 y 2016, tenemos un promedio de 27 m3 o 64 m3 por hectárea, convirtiendo en 220 pt por m3. Si, toman en cuenta la tasa anual o acumulada de pérdida de bosques. Si, finalmente, toman en consideración un valor promedio de lo S/. 1.2 por pie tablar.

5. En cuanto al valor de S/. 1.2 promedio por pie tablar, debe de tomarse en cuenta que entre el año 2020 y el año 2021, los precios de los productos forestales maderables han crecido en el mercado nacional e internacional, sin embargo, solo se toma en consideración un precio promedio de S/. 1.2 para el presente ejercicio.

6. La valorización económica estimada, tomando como base las 2,623,314 has de pérdida de bosque acumuladas desde el 2001 al 2020:

6.1.  Por los 27 m3 por hectárea de madera comercial, hemos perdido S/. 18,698,982,192 (dieciocho mil seiscientos noventiocho, novecientos ochentidos millones con ciento noventidos soles).

6.2.  Por los 64 m3 por hectárea de madera comercial, hemos perdido S/. 44,323,513,344 (cuarenticuatro mil, trescientos veintitrés, quinientos trece millones con trescientos cuarenticuatro soles).   

7.  En ese sentido, en el diagnóstico, se obvia evidenciar cuánto pierde el Perú en pérdida de biodiversidad, pese a tener datos y metodología para estimar la valoración económica.

8.  Respecto del ejemplo, de lo invertido en 2,102 millones de soles hasta el año 2019:

8.1.  Por un lado, es incongruente y omisivo, en tanto, que no se advierte a qué niveles de gobierno, dentro del primer nivel de gobierno a qué sectores corresponden y a qué programas presupuestales en específico son a los que alude. Si uno revisa el link de seguimiento de ejecución presupuestaria del Ministerio de Economía y Finanzas, vinculado a las funciones en materia ambiental y en materia a recursos forestales y de fauna silvestre, que retiene el gobierno central y las transferidas a los gobiernos regionales y locales, nos puede y nos arroja sumas por encima de los 5,000 millones de soles entre el año 2001 al 2020. Quedando absolutamente disminuida la suma de 2,102.52 millones de soles en programas presupuestales ejecutados que se toma como ejemplo.

8.2.  Por otro lado, nos deja un dato objetivo, que es preocupante, en tanto que el Perú invirtió 2,102 millones de soles hasta el año 2019, siendo que los resultados obtenidos son el incremento de pérdida de biodiversidad, reducción de capacidad productiva de las actividades vinculadas al aprovechamiento sostenible, pese a los indicadores positivos que van logrando, incremento de importaciones de productos por ejemplo con una balanza comercial forestal.

8.3.  Para ver la calidad del gasto, podemos tomar en cuenta cuánto pudimos haber hecho, con los 2,102.52 millones de soles ejecutados hasta el 2019 en programas presupuestales. Por ejemplo podemos advertir, cuántas hectáreas en plantaciones forestales o regeneración natural, se pudo instalar o ejecutar con los 2,102.52 millones de soles. Tomando solo como ejemplo plantaciones forestales, se señala en cuanto a los costos de instalación "El costo promedio de instalación de una hectárea de plantaciones bordea entre Dólares EE.UU 300 a Dólares EE.UU 500 en la región de la Sierra" (http://www.fao.org/3/j4024s/j4024s08.htm). Si sacamos un promedio a un costo de U.S.$. 400 y tomamos en cuenta un tipo de cambio de S/. 3.92, entonces tendríamos un costo promedio de S/. 1,568.00. Si dividimos la inversión de 2,102.52 millones de soles en programas presupuestales los S/. 1,568.00, nos daría como resultado, que se hubiesen podido instalar plantaciones forestales por el orden de 1,340,892 hectáreas. Ello es relevante, en tanto, que entre el año 2001 y el 2019, se deforestaron 2,433,314 has, producto de la migración agrícola de sierra a selva. Con la ejecución presupuestal atendiendo a esta actividad, se hubiese tenido impacto para fines de absorber mano de obra en sierra y evitar el proceso de migración y presión agrícola a los bosques que se han deforestado. Por otro lado, se hubiese podido recuperar 1,340,892 has de los 2,433,314 has de bosques deforestados en ese mismo periodo. El mismo método podemos usar para calcular cuánto de hectareaje regenerado naturalmente se hubiese podido obtener con los 2,102.52 millones de soles, advirtiendo además que el costo por hectárea regenerada naturalmente, es inferior a la de instalación de plantaciones forestales, es practicado por el viviente amazónico de llanura aluvial, que viene desarrollando esta actividad y no tiene ni le alcanza la formalización de su actividad. Reflexión y ejemplo, que nos pueden ayudar a analizar si existe calidad, priorización y ejecución debida de la inversión pública, para evitar, recuperar o ampliar la biota (bosque, fauna, etc).

8.4. Por ello, es sumamente importante, el conocer el nivel de inversión pública en programas presupuestales, ascendente a 2,102 millones de soles, pero no se informa sobre el nivel inversión en cooperación internacional asociado. Dato sobre nivel de inversión de cooperación internacional, que sumado al de presupuesto público en programas presupuestales, que son de importancia conocer, en orden a los resultados negativos que crecen año a año.

9.  En conclusión, no solo crece la pérdida de biodiversidad y de nuestra economía al no ponerse en valor, sino además, crece el presupuesto público invertido, que no tiene como correlato el control o reducción de la pérdida de biodiversidad sino su incremento.

10.  En cuanto a las causas del problema público, se señala:

...Causas del problema público

La recuperación de los bienes y servicios ecosistémicos en el país será posible si se logra evitar la pérdida continua de la diversidad biológica, frenar el deterioro de la calidad ambiental y reducir los riesgos e impactos ante peligros de origen natural y antrópicos frente a cambios climáticos. Para ellos, requiere que la gobernanza ambiental se fortalezca y sea capaz de crear condiciones institucionales que permitan gestionar adecuadamente el territorio. Así mismo, también requiere que los procesos productivos de bienes y servicios procuren ecoeficiencia y sostenibilidad. A nivel de la ciudadanía, se requiere el cambio positivo en el comportamiento de los ciudadanos y, finalmente, que los procesos de toma de decisiones en materia ambiental se realicen con base en la discusión científica.

Para lograrlo, es necesario enfrentar los siguientes problemas:

a) Pérdida de la diversidad biológica, que es la pérdida de los recursos genéticos, las especies y a los ecosistemas. Esto se explica a su vez por lo siguiente:

Deforestación y degradación de bosques y otros ecosistemas: De acuerdo con la información del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, la pérdida acumulada de bosques en nuestro país entre el periodo comprendido del año 2001 al 2018, alcanzó 2 284 889 hectáreas, siendo San Martín y Loreto los departamentos que más perdieron cobertura boscosa. El bosque remanente al 2018 a nivel nacional es de 68 422 585 hectáreas.

Actividades ilegales e informales de aprovechamiento de la biodiversidad biológica, que se muestra por los más de 1500 delitos por año, por actividades ilegales contra el ambiente y los recursos naturales reportados por el INEI, con información de la Policía Nacional del Perú, en los años 2016 y 2017...

11.  Aquí tenemos una primera observación referida En cuanto a la tasa de pérdida de bosques:

11.1.  No se toma en cuenta la tasa anual, sino la tasa acumulada 2001 al 2018, que asciende a 2,284,889 has. Cuando:

11.1.1.   En GEOBOQUES ya se encuentra la tasa anual del año 2019 que asciende a 148,426 has. Siendo que en el acumulado desde el año 2001 hasta el año 2019, conforme a la fuente de información GEOBOSQUEA, asciende a 2,433,314 has. Es decir, se hace el diagnóstico para la Política Nacional del Ambiente, sin tomar en cuenta 148,425 has de deforestación.

11.1.2.  La fecha de publicación del Decreto Supremo N° , es del 25 de julio del 2021 y no se tiene actualizada en la plataforma GEOBOSQUES, la tasa anual de pérdida de bosques del año 2020. En la fuente de información MAP, se informa que el año 2020, tuvimos una pérdida de bosques ascendente a 190,000 has. Si se adiciona las 190,000 has de pérdida de bosques a las 148,425 has, se tiene que en el diagnóstico no se toma en cuenta 338,425 has de pérdida de bosques.

12.   En cuanto a la actividades ilegales e informales de aprovechamiento de la biodiversidad biológica, que se muestra por los más de 1500 delitos por año (tomando en consideración la fuente de información del INEI y sus registros de los años 2016 y 2017), advertimos las siguientes observaciones:

12.1.  Se señala que son las actividades ilegales e informales de aprovechamiento de la biodiversidad biológica, acorde con la información presentada por la Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente, el mayor porcentaje se encuentra vinculado a los informes de supervisión de OSINFOR y las acciones de control de los Gobiernos Regionales y SERFOR. Es decir, se concentra en las actividades de manejo y aprovechamiento forestal.

12.2.  Pero, no se da cuenta de delitos perseguidos referidos a la pérdida de diversidad biológica. Si uno toma en consideración la tasa anual o acumulada de pérdida de bosques y el registro de delitos perseguidos, nos da el siguiente resultado:

12.2.1.   Es relevante tomar en consideración, que conforme al "Resultados Definitivos IV CENSO NACIONAL AGROPECUARIO - 2012", en la página 12, referido al "TAMAÑO DE LAS UNIDADES AGROPECUARIAS", advierte que en su mayoría (81.8%), las parcelas agrícolas tienen una dimensión de 5 hectáreas.[2] Este dato, es relevante, en tanto, que nos permite advertir, cuántos eventos delictivos se produce al año dividiéndolo con la tasa anual o acumulada de pérdida de bosques.

12.2.2.   Son 2,433,314 has de tasa acumulada de pérdida de bosques desde el año 2001 al año 2019, si estimamos que la media de tumba, quema y cambio de uso, es de 5 hectáreas por persona (migración agrícola) que es la principal causa de deforestación, tendríamos un estimado de 486,662 acciones delictivas acumuladas.

12.2.3.   De las estimadas 486,662 acciones delictivas, solo se persiguen al año 1,500 acciones delictivas perseguidas, siendo que la diferencia es de 485,162 que han quedado impunes. Es decir, solo se perseguiría el 0.31% de los delito vinculados a la pérdida de bosques.

12.2.4.   Si tomas en cuenta, la tasa anual de pérdida de bosques:

12.2.4.1.  Como la de GEOBOSQUES:

12.2.4.1.1. Si la tasa anual de pérdida de bosques del año 2019, asciende a 148,426 has, si tomamos en cuenta el tamaño promedio de 5 has por persona, tendríamos un estimado de 29,685 acciones para perseguir al año, siendo que solo se persiguen 1,500 delitos al año, quedando impunes 28,185 acciones delictivas. Es decir, solo se persigue el 5.32% de los delitos ocurridos al año.

12.2.4.1.2. Si es la tasa acumulada promedio de 135,184 has, si tomamos en cuenta el tamaño promedio de 5 has por persona, tendríamos un estimado de 27,036 acciones para perseguir al año, siendo que solo se persiguen 1,500 delitos al año, quedando impunes 25,536 acciones delictivas. Es decir, solo se persigue el 5.55% de los delitos ocurridos al año.

12.2.4.2.  Como la de MAP, para el año 2020, es de 190,000 has de pérdida de bosques, si tomamos en cuenta el tamaño promedio de 5 has por persona, tendríamos un estimado de 38,000 acciones para perseguir al año, siendo que solo se persiguen 1,500 delitos al año, quedando impunes 36,500 acciones delictivas. Es decir, solo se persigue el 3.95 de los delitos cometidos el año 2019.

13.  En referencia a los objetivo 2, se señala:

"...Objetivo prioritario 2: Reducir los niveles de deforestación y degradación de ecosistemas

Este objetivo responde a la causa directa "Pérdida de la Diversidad Biológica". A través de este objetivo, se evitará el deterioro de las estructuras productivas de las comunidades amazónicas, andinas y costeras, así como también permite asegurar sumideros de carbono, evitar las emisiones de gases de efecto invernadero y reducir la posibilidad de emergencia y desastres (por ejemplo: incendios forestales. deslizamientos o huaycos).

La necesidad de este Objetivo, se sustenta en la pérdida acumulada de bosques en nuestro país, que al año 2019 asciende a 2 433 314 hectáreas de acuerdo a la Plataforma Geobosques. De la misma forma, y según el Mapa Nacional de Ecosistemas, existen 17 596 306,80 hectáreas de superficie degradada, lo cual reduce las posibilidades para actividades productivas con enfoque de sostenibilidad.

Este Objetivo prioritario está relacionado con las siguientes Políticas de Estado:

- Política Nacional Marítima.

- Política Nacional Agraria.

- Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre..."

14.  Lo observable, es que en el año 2010, se fijaron como meta para el año 2020, tener deforestación cero, escenario incumplido, porque llegamos a 190,000 has de pérdida de bosques. En el objetivo 2 de la Política Nacional de Ambiente, se enuncia el objetivo de manera lapsa que se reducirá la pérdida de bosques, pero no se fija metas específicas. Pero, además se advierte que año a año se vienen superando los umbrales de pérdida de bosques, siendo que para el año 2020, se superaron las 190,000 has, conforme a MAP.

15.   En referencia al objetivo 8, se señala:

"...Objetivo prioritario 8: Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del país

Este objetivo responde a la causa directa "Aumento de procesos productivos de bienes y servicios no ecoeficientes ni sostenibles". A través de este objetivo, se busca promover tecnologías y acciones que contribuyan a disminuir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) hacia la atmósfera, a fin de cumplir con los compromisos internacionales del Perú en la materia.

El indicador que explica la necesidad de este Objetivo es que las emisiones de GEI para nuestro país se sitúan alrededor de 170 000 GgCO2e con una tendencia al incremento. El año de mayores emisiones fue el 2010 con cerca de 200 000 GgCO2e.

Este Objetivo prioritario está relacionado con las siguientes Políticas de Estado:

- Política Nacional de competitividad y productividad.

- Política Nacional marítima.

- Política Nacional de Transporte Urbano

- Política Energética Nacional del Perú 2010-2040..."

16.  En cuanto a las causas principales de generación de efecto invernadero, se tiene que es producido por la actividad de tumba, quema y cambio de uso de bosques para tierras agrícolas y pastizales. Se señala respecto de estas actividades:

"En el 2016, las emisiones de GEI del sector fueron de 108,991.29 GgCO2eq, representando el 53.09% del total de emisiones a nivel nacional. La principal fuente de emisión fue la subcategoría de Tierras de cultivos, con 51,450.82 GgCO2eq, que representa el 47.21% del total de emisiones del sector. Asimismo, dentro de las tierras convertidas en tierras de cultivos, la conversión de tierras Forestales a tierras de cultivos representa el 96.66% de las emisiones de esta subcategoría.

La segunda fuente de emisión más importante es la subcategoría de Pastizales, con 41,309.08 GgCO2eq, que en términos absolutos representa el 37.90% del total de emisiones del sector. En tercer orden se encuentra las emisiones de la subcategoría Tierras forestales, con 9,799.32 GgCO2eq, que representan el 8.99% de los resultados del sector. Las demás subcategorías en conjunto representan el 5.90% de las emisiones del sector."[3]

17.   A la fecha no se tiene actualizados los citados informes, además, ambas actividades, tiene una escalada de crecimiento año a año.

18.  Solo se tiene como enunciado, pero sin nada de estimación o definición de cuánto se busca reducir al 2030.

19.  Estas son algunas de la observaciones que advierto a la aprobación de la Política Nacional del Ambiente al 2030, aprobada por Decreto Supremo N° 023-2021-MINAM.

[1] https://busquedas.elperuano.pe/download/url/decreto-supremo-que-aprueba-la-politica-nacional-del-ambient-decreto-supremo-n-023-2021-minam-1976351-2

[2] https://www.agrorural.gob.pe/dmdocuments/resultados.pdf

[3] https://infocarbono.minam.gob.pe/reportes-sectoriales/utcuts-2016/

Carlos Manuel Cabrejos Bobadilla es abogado, y recorre la realidad peruana, para contrastar la utilidad del Derecho Forestal y de Fauna Silvestre.

Gráfico de portada: datos históricos de la deforestación en el Perú / C. M. Cabrejos

UYPRESS -Montevideo - URUGUAY - 27 Julio 2021